การแก้ปัญหาผลผลิตข้าวล้นของไต้หวัน

พินัย  ทองสวัสดิ์วงศ์

กองเกษตรวิศวกรรม กรมวิชาการเกษตร

บางเขน กรุงเทพฯ ๑๐๙๐๐

ไต้หวันปลูกข้าวเหลือกิน

ไต้หวันกำลังประสบปัญหาที่เมื่อสัก ๓-๔ ปีก่อนดูจะเป็นเรื่องแปลกคือเกษตรกรปลูกข้าวมากเกินไป สำหรับหลาย ๆ ประเทศเรื่องนี้น่าจะเป็นเรื่องที่น่ายินดี แต่สำหรับไต้หวันกรณีนี้ทำให้รัฐบาลต้องสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น และประสบปัญหาหนักเกี่ยวกับการขาดแคลนสถานที่ใช้เก็บข้าว โดยมีปริมาณข้าวที่เกินถึง ๑.๓ ล้านเมตริกตัน รัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหานี้โดยการชักชวนให้เกษตรกรผลิตข้าวน้อยลง

ปัญหาผลผลิตข้าวล้นนี้เป็นปัญหาสืบเนื่องมาจากความสำเร็จของแผนงานการเพิ่มผลผลิตข้าวของรัฐบาลในอดีต

นายหวัง ยู เชา ประธานสภาการเกษตรได้อธิบายว่า “ในปี ค.ศ. ๑๙๗๒ และ ๑๙๗๓ เราผลิตข้าวเปลือกได้เพียงปีละ ๒.๒๕ ล้านเมตริกตัน และในขณะนั้นก็มีการขาดแคลนข้าวอยู่เล็กน้อย ทำให้ราคาข้าวพุ่งสูงขึ้น”

เนื่องจากข้าวมีความสำคัญในฐานะที่เป็นอาหารหลัก สภาการเกษตรจึงต้องการที่จะเพิ่มผลผลิต และให้มีการประกันราคา

“ภายในชั่วระยะ ๒-๓ ปี ผลผลิตข้าวเพิ่มขึ้นเป็น ๒.๗ ล้านเมตริกตัน และหลังจากนั้นสองปีต่อมา เราพบว่าผลผลิตเกินความต้องการ และการเก็บรักษาก็เริ่มเป็นปัญหา”

รัฐบาลรับภาระหนัก

ค่าใช้จ่ายสำหรับโครงการประกันราคาข้าว ซึ่งยังดำเนินการต่อเนื่องค่อนข้างสูงแม้ว่าจะเป็นการประกันราคาเพียงร้อยละ ๒๕ ของผลผลิตทั้งหมด รัฐบาลต้องสิ้นเปลืองยอดเงินงบประมาณสะสมทั้งหมดสำหรับการซื้อและการเก็บรักษาข้าวประมาณ ๑.๙ พันล้านดอลล่าร์สหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ.๒๙๗๔ และต้องใช้จ่ายเพิ่มประมาณปีละ ๑๖๐-๑๙๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐอเมริกา รัฐบาลไต้หวันจึงพยายามที่จะระงับโครงการนี้ แต่ยังไม่สามารถกระทำได้ในปัจจุบัน เนื่องจากปัญหาด้านสังคมและการเมือง

ประชาชนบริโภคข้าวน้อยลง

ปัญหาข้าวล้นยังถูกซ้ำเติมต่อไปอีก โดยการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริโภคของชาวไต้หวัน ซึ่งได้เพิ่มการบริโภค ผัก ผลไม้ เนื้อหมูและปลามากขึ้น และลดการบริโภคข้าว ในปัจจุบันปริมาณการบริโภคข้าวต่อปีของชาวไต้หวันประมาณคนละ ๘๕ กิโลกรัม ซึ่งลดจากปริมาณคนละ ๑๐๐ กิโลกรัม ในระยะ ๓-๔ ปีที่ผ่านมา(และปริมาณคนละ ๑๓๐ กิโลกรัม ในช่วง ๒-๓ ปีก่อนหน้านั้น) ได้มีการคาดคะเนว่า ในช่วงอีกสิบปีข้างหน้าปริมาณการบริโภคข้าวของชาวไต้หวันจะลดลงเหลือเพียงปีละ ๗๐ ถึง ๗๕ กิโลกรัมต่อหนึ่งคน

ปลูกพืชอื่นทดแทนข้าว

เนื่องจากรัฐบาลได้รับซื้อข้าวเปลือกของเกษตรกรถึงหนึ่งในสีของปริมาณทั้งหมดในราคาสามเท่าของราคาตลาดโลก ผลผลิตข้าวจึงยังคงมีปริมาณสูง และยุ้งฉางของเกษตรกรก็อัดแน่นไปด้วยปริมาณข้าวเปลือกที่เพิ่มขึ้น ดังนั้นในปี ค.ศ. ๑๙๘๔ รัฐบาลไต้หวันจึงได้เริ่มโครงการหกปีสำหรับการปลูกพืชทดแทนข้าว โดยมีเป้าหมายที่จะเปลี่ยนการปลูกข้าวเป็นพืชอื่นในบางพื้นที่ ภายใต้โครงการนี้ เกษตรกรได้รับข้อเสนอที่เป็นผลประโยชน์จูงใจเพื่อเปลี่ยนการปลูกข้าวเป็นพืช ๒ ชนิด คือ พืชอาหารสัตว์และพืชสวน การสนับสนุนการปลูกพืชอาหารสัตว์ (ข้าวโพด ข้าวฟ่างและถั่วเหลือง) ก็เพื่อจะลดการนำเข้าซึ่งมีปริมาณสูงถึงปีละ ๖ ล้านตัน สำหรับการสนับสนุนการปลูกพืชที่สำคัญคือ ผัก ก็เพื่อจะช่วยให้มีพอเพียงสำหรับการบริโภค

ในอดีตที่ผ่านมา ได้มีการสนับสนุนการขุดบ่อเลี้ยงปลา แต่ก็ทำได้ไม่นาน เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงเมื่อขุดบ่อเลี้ยงปลาแล้วทำได้ยาก และอีกสาเหตุหนึ่งก็คือ ปัญหาในการจัดหาน้ำและการเกิดภาวะน้ำเสีย

ประโยชน์จูงใจให้หันมาปลูกพืชอื่น

ผลประโยชน์จูงใจเกษตรกรที่เปลี่ยนไปปลูกพืชอื่นแทนข้าว ก็คือรัฐบาลจะให้ข้าวแก่เกษตรกรจำนวนตั้งแต่ไร่ละ ๐.๑๖-๐.๒๓ ตัน โดยขึ้นอยู่กับชนิดของพืชที่ปลูกทดแทน สำหรับข้าวที่ได้มาเกษตรกรจะเก็บไว้บริโภคหรือขายก็ได้ แต่ไม่ประกันราคา นอกจากนั้นแล้วรัฐบาลยังรับประกันราคา นอกจากนั้นแล้วรัฐบาลยังรับประกันราคาพืชอาหารสัตว์ในราคาสูงกว่าราคาตลาดโลกถึง ๓ เท่า

ระดับราคาที่สูงของผลผลิตนี้เป็นเรื่องจำเป็น ส่วนหนึ่งนั้นเนื่องมาจากขนาดของการผลิตยังเล็ก ซึ่งมีผลให้ราคาต่อหน่วยสูง ถ้าเกษตรกรมีความชำนาญมากขึ้น และเพิ่มขนาดของการผลิตให้ใหญ่ขึ้น จะทำให้ราคาต่อหน่วยต่ำลง ซึ่งจะมีผลให้รัฐบาลสามารถลดราคาประกันลงได้ ตัวอย่างเช่น การผลิตข้าวโพดที่มีการปรับปรุงวิธีการผลิตได้เป็นอย่างดีสามารถเพิ่มผลผลิตข้าวโพดจากไร่ละ ๐.๔๘ ตัน เป็นไร่ละ ๐.๘ ตัน ในปัจจุบัน

เกษตรกรที่ร่วมโครงการปลูกพืชทดแทนข้าว ต่างก็ได้รับผลกำไรงดงามโดยจากการสำรวจของสำนักงานเกษตรและป่าไม้จังหวัดของไต้หวันพบว่ารายได้ของเกษตรกรที่ปลูกข้าวในปี ค.ศ.๑๙๘๔-๑๙๘๕ ประมาณไร่ละ ๒๒.๔ ดอลล่าร์สหรัฐอเมริกา ในขณะที่รายได้ของเกษตรกรที่เปลี่ยนไปปลูกข้าวโพดและข้าวฟ่างประมาณ ไร่ละ ๑๒๔.๘ ดอลล่าร์สหรัฐอเมริกา(รวมราคาข้าวที่รัฐบาลให้ซึ่งมีราคาตันละ ๖๙.๖ ดอลล่าร์สหรัฐอเมริกา) จากตัวเลขที่แสดง โครงการนี้สามารถช่วยเพิ่มรายได้ให้แก่เกษตรกรประมาณ ๒,๘๘๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐอเมริกา ในช่วงปี ค.ศ. ๑๙๘๔-๘๖

ลดได้ทั้งเนื้อที่ปลูกและปริมาณผลผลิต

ในด้านของรัฐบาลก็เป็นการแสดงว่าโครงการนี้ประสบความสำเร็จ พื้นที่ปลูกข้าวลดลงจาก ๓.๖๗ ล้านไร่ในปี ค.ศ.๑๙๖๔ เหลือ ๓.๕๓ ล้านไร่ในปี ค.ศ.๑๙๘๕ และเหลือ ๓.๔๒ ล้านไร่ ในปี ค.ศ.๑๙๘๖ ผลผลิตของข้าวเปลือกลดจาก ๒.๒๔ ล้านตันในปี ค.ศ.๑๙๘๔ เหลือ ๒.๑๗ ล้านตัน และ ๒.๑๑ ล้านตัน ในปี ค.ศ. ๑๙๘๕ และ ๑๙๘๖ ตามลำดับ

ผลที่กล่าวมาแล้วนั้นอยู่ภายใต้เป้าหมายของโครงการ และก็มีผลสืบเนื่องให้ปริมาณข้าวที่รัฐบาลรับซื้อลดต่ำลงจาก ๑.๑ ล้านตันในปี ค.ศ. ๑๙๘๓ เหลือ ๖๗๐,๐๐๐ ตันในปี ค.ศ.๑๙๘๖ หรือในช่วงสามปีแรกของโครงการ การลดปริมาณรับซื้อข้าวช่วยให้รัฐบาลประหยัดเงินถึง ๖๓๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐอเมริกา

ในช่วงที่โครงการปลูกพืชทดแทนข้าวเพิ่งจะเริ่มต้น เจ้าหน้าที่การเกษตรระดับหัวหน้ารายงานว่า “เป้าหมายก็คือการลดปริมาณการผลิตข้าว ลงปีละ ๒ ล้านตัน ในปัจจุบันเราสามารถที่จะทำตามเป้าหมายนั้นได้ แต่ปริมาณข้าวก็ยังมากเกินไป เพราะปริมาณการบริโภคข้าวได้ลดต่ำลงอย่างรวดเร็ว โชคดีที่เราพบว่าในช่วง ๒ ปีที่ผ่านมาอัตราการเพิ่มของปริมาณข้าวที่เก็บสำรองไว้ไม่มากนัก และในปีนี้ก็มีปริมาณที่สมดุลย์กัน”

“แต่ปัญหาที่เป็นอยู่ก็คือ เรายังมีข้าวที่เก็บสำรองอยู่ประมาณ ๑.๓ ล้านตันและทุก ๆ ปีเราก็จะมีข้าวทั้ง ๒ ฤดูเพิ่มเข้ามาอีก

เนื่องจากปริมาณข้าวสำรองที่เหมาะสมของเราก็คือ ๔๐๐,๐๐๐ ถึง ๖๐๐,๐๐๐ ตัน แต่ปัจจุบันมีมากกว่าสองเท่าของปริมาณนั้น”

ข้าวส่งออก ซื้อแพง-ขายถูก

ข้าวส่วนเกินบางส่วนจะถูกส่งออกไปขายต่างประเทศ แต่ก็ยังเป็นปริมาณที่จำกัด สัญญาการส่งออกข้าวช่วงระยะ ๕ ปี ไต้หวันได้ลงนามกับสหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ.๑๙๘๔ ได้กำหนดโควต้าการส่งออกสำหรับไต้หวันเป็นปริมาณน้อย โดยในปีนี้ไต้หวันสามารถส่งออกได้เพียง ๑๐๐,๐๐๐ ตัน และจำทำการส่งมอบในช่วงกลางปีสัญญาดังกล่าวยังได้ระบุให้ไต้หวันสามารถส่งข้าวไปขายให้แก่ประเทศที่มีผลผลิตรวมประชาชาติต่อปีต่ำกว่า ๗๙๕ ดอลล่าร์สหรัฐอเมริกาเท่านั้น และไม่ว่าจะส่งข้าวออกไปขายมีปริมาณเท่าใดก็ตามไต้หวันจะต้องขายข้าวในราคาตลาดโลกดังนั้นรัฐบาลไต้หวันจึงประสบความสูญเสียค่อนข้างสูง

ข้าวจำนวนมากที่เก็บรักษาไว้นานมีคุณภาพต่ำลงและถูกนำไปใช้เลี้ยงสัตว์ ในช่วง ๓ ปีที่ผ่านมา ข้าวถูกนำไปใช้เลี้ยงสัตว์ถึงปีละ ๒๐๐,๐๐๐ ตัน คงมีเพียงจำนวนเล็กน้อยที่ใช้สำหรับผลิตเป็นเส้นก๋วยเตี๋ยว หรืออาหารว่างและบางส่วนของผลผลิตเหล่านี้ก็ส่งออกไปขายต่างประเทศ

มองไปข้างหน้า สู่แนวคิดใหม่ ๆ

บริษัทผู้ผลิตแห่งหนึ่งของไต้หวันได้ทำการวิจัยเพื่อที่จะพัฒนาข้าวใช้แทนพลาสติกสำหรับทำจานที่ใช้แล้วทิ้งได้ ถึงแม้ความคิดนี้น่าสนใจ แต่ราคาต้นทุนการผลิตก็ยังเป็นปัญหาและการใช้จานชนิดนี้สำหรับบริโภคก็ยังคงจะไม่มากพอที่จะช่วยกำจัดปริมาณข้าวสำรองที่มีอยู่มากให้ลดลงได้สักเท่าไร